⚖️ Tema 8: Derecho administrativo: fuentes y jerarquía de las normas

Ayuntamiento de Oviedo · Servicio de Extinción de Incendios y Salvamento (SEIS) · Agente Técnico/a Conductor/a Especialista del SEIS

Resumen

El derecho administrativo es la parte del ordenamiento que regula la organización y la actuación de las Administraciones públicas y sus relaciones con los ciudadanos. Su marco está en la Constitución: la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho (art. 103.1). La Ley 40/2015 repite la fórmula añadiendo el sometimiento «a la Constitución» y una lista de principios de actuación: servicio efectivo a los ciudadanos, simplicidad, claridad y proximidad, transparencia, buena fe, confianza legítima y lealtad institucional, eficacia, eficiencia y cooperación entre Administraciones (art. 3.1). Cada Administración actúa con personalidad jurídica única (art. 3.4), y son los tribunales los que controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa (CE, art. 106.1).

La división de poderes. La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado (CE, art. 1.2), y la Constitución los reparte en tres. El legislativo: las Cortes Generales, formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado, ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban los Presupuestos y controlan la acción del Gobierno (art. 66). El ejecutivo: el Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado, y ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes (art. 97). El judicial: la justicia emana del pueblo y la administran, en nombre del Rey, jueces y magistrados independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley (art. 117.1); la potestad jurisdiccional, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a juzgados y tribunales (art. 117.3).

Las fuentes. El Código Civil las enumera en su art. 1: la ley, la costumbre y los principios generales del derecho. La costumbre solo rige en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público y que resulte probada. Los principios generales se aplican en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento. La jurisprudencia no figura en la lista: «complementa» el ordenamiento con la doctrina que de modo reiterado establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales. Y los jueces tienen el deber inexcusable de resolver en todo caso, ateniéndose al sistema de fuentes establecido.

La jerarquía de las normas. La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3). Ciudadanos y poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento (art. 9.1), y el Código Civil remata: carecen de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior (art. 1.2). El orden es: Constitución; tratados internacionales; leyes y normas con rango de ley; reglamentos. Entre el Estado y las comunidades autónomas no manda la jerarquía sino el reparto de competencias, con dos reglas de cierre: las normas del Estado prevalecen en caso de conflicto en lo que no sea competencia exclusiva autonómica, y el derecho estatal es en todo caso supletorio (art. 149.3).

Las leyes y las normas con rango de ley. Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución; su aprobación, modificación o derogación exige mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto (art. 81). El Gobierno puede dictar dos normas con rango de ley. El decreto legislativo es legislación delegada por las Cortes (arts. 82 a 85): mediante una ley de bases para formar textos articulados o una ley ordinaria para refundir varios textos legales, de forma expresa, para materia concreta y con plazo, sin subdelegación y nunca en materias de ley orgánica. El decreto-ley es una disposición legislativa provisional para casos de extraordinaria y urgente necesidad (art. 86): no puede afectar a las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades del título I, al régimen de las comunidades autónomas ni al derecho electoral general, y el Congreso debe debatirlo y votarlo en los treinta días siguientes a su promulgación para convalidarlo o derogarlo.

Los tratados internacionales. Los válidamente celebrados forman parte del ordenamiento interno una vez publicados oficialmente en España, y sus disposiciones solo pueden derogarse, modificarse o suspenderse en la forma prevista en los propios tratados o según las normas generales del Derecho internacional (CE, art. 96.1; el Código Civil, art. 1.5, exige su publicación íntegra en el BOE). Por ley orgánica se puede autorizar la celebración de tratados que atribuyan a una organización internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución (art. 93), que es la puerta por la que entra el Derecho de la Unión Europea. Otros tratados necesitan la autorización previa de las Cortes: los políticos, los militares, los que afectan a la integridad territorial o a los derechos del título I, los que suponen obligaciones financieras y los que modifican o derogan una ley (art. 94.1). Si un tratado tiene estipulaciones contrarias a la Constitución, hace falta revisarla antes (art. 95).

El reglamento. La potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación, a los órganos de gobierno de las comunidades autónomas y a los órganos de gobierno locales (Ley 39/2015, art. 128.1). Los reglamentos no pueden vulnerar la Constitución ni las leyes, ni regular materias reservadas a las Cortes o a las asambleas autonómicas; tampoco pueden tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, ni tributos u otras prestaciones personales o patrimoniales de carácter público, sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con la ley. Entre ellos también hay jerarquía: las disposiciones administrativas se ajustan al orden que establezcan las leyes y ninguna puede vulnerar los preceptos de otra de rango superior (art. 128.3). Para los reglamentos del Estado ese orden lo fija la Ley 50/1997, del Gobierno (art. 24.2): primero, las disposiciones aprobadas por real decreto del Presidente del Gobierno o acordado en el Consejo de Ministros; segundo, las aprobadas por orden ministerial. La misma ley da nombre a cada decisión (art. 24.1): reales decretos legislativos y reales decretos-leyes para las normas de los arts. 82 y 86 de la Constitución; reales decretos acordados en Consejo de Ministros para los reglamentos de su competencia, y órdenes ministeriales para las disposiciones de los ministros (si afectan a varios departamentos, orden del Ministro de la Presidencia). En el ámbito local, municipios, provincias e islas tienen potestad reglamentaria (LBRL, art. 4.1.a), que se plasma en ordenanzas y reglamentos aprobados por el Pleno: aprobación inicial, información pública y audiencia por un mínimo de treinta días y aprobación definitiva, que se entiende producida si nadie reclama (art. 49). El alcalde dicta bandos (art. 21.1.e).

Cómo se elaboran las normas. En la iniciativa legislativa y en la potestad reglamentaria, las Administraciones actúan conforme a los principios de buena regulación: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, y su cumplimiento debe justificarse en la exposición de motivos o en el preámbulo (Ley 39/2015, art. 129.1). Antes de redactar el texto se hace una consulta pública en el portal web de la Administración competente para recabar la opinión de los afectados sobre los problemas que se quieren resolver, la necesidad y oportunidad de la norma, sus objetivos y las alternativas (art. 133.1). Cada año se hace público un plan normativo con las iniciativas previstas para el año siguiente (art. 132; en el Estado, el Plan Anual Normativo que aprueba el Gobierno, Ley 50/1997, art. 25). El Gobierno ejerce la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria conforme a esos principios y reglas del título VI de la Ley 39/2015 (Ley 50/1997, art. 22). Según la nota del texto consolidado del BOE, la sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018 declaró el art. 132 contrario al orden constitucional de competencias en los términos de su fundamento jurídico 7, lo que limita su alcance frente a las comunidades autónomas.

Publicación y entrada en vigor. Las leyes las sanciona el Rey en el plazo de quince días, y las promulga y ordena su inmediata publicación (CE, art. 91). Entran en vigor a los veinte días de su completa publicación en el BOE si en ellas no se dispone otra cosa (y las leyes y reglamentos de origen gubernamental que impongan nuevas obligaciones a quienes ejercen una actividad económica o profesional deben prever su vigencia desde el 2 de enero o el 1 de julio siguientes a su aprobación, Ley 50/1997, art. 23); solo se derogan por otras posteriores; por la simple derogación de una ley no recobran vigencia las que esta hubiera derogado, y no tienen efecto retroactivo si no dicen lo contrario (Código Civil, art. 2). Las normas con rango de ley, los reglamentos y las disposiciones administrativas deben publicarse en el diario oficial correspondiente para entrar en vigor y producir efectos; la edición electrónica del BOE tiene carácter oficial y auténtico (Ley 39/2015, art. 131). Las ordenanzas locales se publican en el boletín oficial de la provincia (en Asturias, el BOPA) y no entran en vigor hasta que se publica completo su texto y pasa el plazo de quince días hábiles del art. 65.2 de la LBRL (el que tienen el Estado y la comunidad autónoma para requerir la anulación del acuerdo); las ordenanzas fiscales siguen su propia regla (LBRL, art. 70.2).

Claves para el examen

• Fuentes del ordenamiento (Código Civil, art. 1.1): la ley, la costumbre y los principios generales del derecho. La jurisprudencia solo «complementa».
• La costumbre rige en defecto de ley, si no es contraria a la moral o al orden público y resulta probada (CC, art. 1.3).
• Art. 9.3 CE: legalidad, jerarquía normativa, publicidad de las normas, irretroactividad de las sancionadoras no favorables, seguridad jurídica, responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad.
• Carecen de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior (CC, art. 1.2). Jerarquía de los reglamentos del Estado: primero los aprobados por real decreto (del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros), después los aprobados por orden ministerial (Ley 50/1997, art. 24.2).
• División de poderes: Cortes, potestad legislativa (art. 66.2); Gobierno, función ejecutiva y potestad reglamentaria (art. 97); juzgados y tribunales, potestad jurisdiccional en exclusiva (art. 117.3).
• Ley orgánica: mayoría absoluta del Congreso en votación final sobre el conjunto (art. 81.2).
• Decreto legislativo = legislación delegada (art. 85): ley de bases para textos articulados, ley ordinaria para refundir.
• Decreto-ley: extraordinaria y urgente necesidad; el Congreso lo convalida o deroga en treinta días desde su promulgación (art. 86).
• Tratados: parte del ordenamiento interno una vez publicados oficialmente en España (art. 96.1). Cesión de competencias a organizaciones internacionales: por ley orgánica (art. 93).
• El reglamento no puede tipificar infracciones, establecer sanciones ni tributos (Ley 39/2015, art. 128.2).
• Los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa (art. 106.1).
• El Rey sanciona las leyes en quince días (art. 91); entran en vigor a los veinte días de su completa publicación en el BOE si no dicen otra cosa (CC, art. 2.1).
• Derogar una ley no devuelve la vigencia a las que ella había derogado (CC, art. 2.2). Las leyes no son retroactivas salvo que lo digan (art. 2.3).
• Sin publicación en el diario oficial correspondiente, la norma no entra en vigor (Ley 39/2015, art. 131).
• Ordenanzas locales: información pública mínima de treinta días (LBRL, art. 49) y vigor tras publicarse íntegras en el boletín y pasar quince días hábiles (arts. 70.2 y 65.2).

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