📚 Tema 5: Fuentes del derecho local: reglamentos y ordenanzas

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Resumen

Las fuentes del Derecho local son las normas que regulan cómo son, cómo se organizan y qué pueden hacer los ayuntamientos, los consejos insulares y demás entidades locales. En lo más alto está la Constitución, que garantiza la autonomía local (arts. 137, 140 a 142) y reserva al Estado las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas (art. 149.1.18.ª). Debajo hay tres escalones: la legislación básica del Estado, la legislación de cada comunidad autónoma y, por último, las normas que aprueba cada entidad local, que son los reglamentos y las ordenanzas. Los bandos del alcalde también existen, pero no son normas que creen obligaciones nuevas: recuerdan las que ya existen.

Regulación básica del Estado. La pieza central es la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), que fija la organización, competencias, funcionamiento y régimen jurídico común de todas las entidades locales. La completa el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril (TRRL), que recoge normas anteriores no derogadas. Otras leyes estatales afectan también a los entes locales: la Ley 39/2015, del procedimiento administrativo común, que en sus arts. 127 a 133 regula la potestad reglamentaria y los principios de buena regulación, o la legislación de haciendas locales, que rige las ordenanzas fiscales.

Normativa autonómica. Las comunidades autónomas desarrollan las bases estatales. En Baleares, el Estatuto les atribuye competencia exclusiva en organización local (art. 30.45) y de desarrollo legislativo en régimen local (art. 31.13), y la norma de cabecera es la Ley 20/2006, de 15 de diciembre, municipal y de régimen local de las Illes Balears; los consejos insulares tienen además su ley propia, la Ley 4/2022. El art. 5 de la Ley 20/2006 ordena las fuentes: los entes locales se rigen por la legislación estatal básica, por esa misma ley, por los reglamentos autonómicos sobre régimen local y otras disposiciones autonómicas conexas, y por los reglamentos y ordenanzas propios de cada uno, con el orden de prelación que deriva del reparto de competencias de la Constitución y del Estatuto.

La potestad normativa local. El art. 4.1.a) LBRL atribuye a municipios, provincias e islas, dentro de sus competencias, las potestades reglamentaria y de autoorganización, y el art. 128.1 de la Ley 39/2015 confirma que la potestad reglamentaria corresponde también a los órganos de gobierno locales. La Ley 20/2006 dice que es expresión del principio democrático y está limitada por los principios de jerarquía normativa y de competencia (art. 100). Por eso, según el art. 55 TRRL, las ordenanzas y reglamentos nunca pueden contener preceptos opuestos a las leyes. Y lo que dicen obliga por igual a los ciudadanos y a la propia entidad, que no puede dispensar a nadie individualmente de cumplirlos (art. 101.3 de la Ley 20/2006): es la llamada inderogabilidad singular de los reglamentos.

Reglamentos y ordenanzas: la diferencia. La Ley 20/2006 (art. 101.1) llama reglamentos a las disposiciones que regulan la organización, el funcionamiento de la entidad y la prestación de los servicios públicos, y ordenanzas a las demás, las que se dirigen a los ciudadanos (convivencia, uso de la vía pública, ruidos…). Un reglamento especialmente importante es el reglamento orgánico, que el Pleno aprueba y modifica por mayoría absoluta del número legal de miembros (art. 47.2.f LBRL). Aparte están las ordenanzas fiscales, que regulan los tributos locales y siguen el procedimiento de la legislación de haciendas locales.

Cómo se aprueba una ordenanza (art. 49 LBRL y art. 102 de la Ley 20/2006). Corresponde al Pleno (art. 22.2.d LBRL). Los pasos son: aprobación inicial por el Pleno; información pública y audiencia a los interesados durante un mínimo de treinta días (en Baleares, con anuncio en el BOIB y en el tablón de anuncios, y con audiencia previa a las asociaciones vecinales y de consumidores inscritas en el registro municipal cuyos fines tengan relación con la norma); resolución de las reclamaciones y aprobación definitiva por el Pleno. Si no se presenta ninguna reclamación ni sugerencia, el acuerdo inicial se entiende definitivamente aprobado sin nuevo acuerdo. Para modificarla hay que seguir los mismos trámites (art. 56 TRRL).

Publicación y entrada en vigor. Ninguna norma entra en vigor sin publicarse en el diario oficial (art. 131 Ley 39/2015). La LBRL manda publicar las ordenanzas en el boletín oficial de la provincia y dice que no entran en vigor hasta que se ha publicado completamente su texto y ha pasado el plazo de quince días hábiles del art. 65.2, el que tienen el Estado y la comunidad para requerir su anulación (art. 70.2). En Baleares se publican íntegramente en el Butlletí Oficial de les Illes Balears (art. 103 de la Ley 20/2006). Las ordenanzas fiscales entran en vigor cuando se publican íntegramente el acuerdo definitivo y su texto. Al elaborar las normas, las administraciones deben respetar los principios de buena regulación: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia (art. 129 Ley 39/2015).

Ordenanzas sancionadoras (título XI LBRL, arts. 139 a 141). Para ordenar la convivencia y el uso de servicios, equipamientos y espacios públicos, los entes locales pueden, en defecto de normativa sectorial específica, tipificar infracciones y fijar sanciones en sus ordenanzas. Las infracciones se clasifican en muy graves, graves y leves, y, salvo previsión legal distinta, las multas tienen estos topes: hasta 3.000 euros las muy graves, hasta 1.500 las graves y hasta 750 las leves. Además, las ordenanzas y los bandos son uno de los medios con los que la entidad local puede intervenir la actividad de los ciudadanos (art. 84.1.a LBRL).

Los bandos. Dictarlos es atribución del alcalde (art. 21.1.e LBRL). Según el art. 104 de la Ley 20/2006, sirven para exhortar a la ciudadanía a cumplir las obligaciones de las leyes y ordenanzas, recordar su contenido y plazos, y hacer convocatorias con motivo de acontecimientos ciudadanos, y se publican según los usos y costumbres de la localidad. En caso de catástrofe, infortunio público o riesgo grave, el alcalde puede adoptar las medidas necesarias y adecuadas, dando cuenta inmediata al Pleno; es la misma idea que recoge el art. 21.1.m) LBRL, muy presente en las emergencias en las que intervienen los bomberos.

Claves para el examen

• Bases estatales: LBRL (Ley 7/1985, de 2 de abril) y TRRL (RDLeg. 781/1986, de 18 de abril).
• Baleares: Ley 20/2006, de 15 de diciembre, municipal y de régimen local; fuentes en su art. 5.
• Potestad reglamentaria y de autoorganización: art. 4.1.a LBRL.
• Reglamento = organización, funcionamiento y servicios; ordenanza = el resto (art. 101 Ley 20/2006).
• Ordenanzas y reglamentos nunca pueden contener preceptos opuestos a las leyes (art. 55 TRRL).
• Inderogabilidad singular: la entidad no puede dispensar individualmente de su observancia.
• Aprueba el Pleno (art. 22.2.d LBRL); reglamento orgánico por mayoría absoluta (art. 47.2.f).
• Art. 49 LBRL: aprobación inicial, información pública mínima de 30 días y aprobación definitiva.
• Sin reclamaciones, el acuerdo inicial se entiende definitivo sin nuevo acuerdo.
• Modificar una ordenanza exige los mismos trámites que aprobarla (art. 56 TRRL).
• Entrada en vigor: publicación íntegra y 15 días hábiles del art. 65.2 (art. 70.2 LBRL).
• En Baleares, publicación íntegra en el BOIB (art. 103 Ley 20/2006).
• Multas por ordenanza: 3.000 / 1.500 / 750 euros (art. 141 LBRL).
• Bandos: los dicta el alcalde (art. 21.1.e LBRL).
• Catástrofe o riesgo grave: el alcalde adopta medidas y da cuenta inmediata al Pleno.

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