📑 Tema 4: Ley 39/2015: procedimiento administrativo y recursos

Concello de Santiago de Compostela · Servizo de Extinción de Incendios e Salvamento · Bombero/a conductor/a especialista

Resumen

Tema 4 de la parte común del anexo III de tus bases (el 4 aquí). El epígrafe oficial, en gallego, dice: «Lei 39/2015, do 1 de outubro, do procedemento administrativo común das administracións públicas: principios. Estrutura. Fases do procedemento administrativo. A revisión dos actos administrativos: os recursos». Aquí lo tienes explicado en castellano; en el examen puedes elegir el cuestionario en gallego o en castellano (lo marcaste en la solicitud).

Gira alrededor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (BOE de 2 de octubre de 2015), que entró en vigor al año de su publicación, aunque lo relativo al registro electrónico de apoderamientos, el registro electrónico, el registro de empleados públicos habilitados, el punto de acceso general electrónico y el archivo único electrónico produjo efectos desde el 2 de abril de 2021 (disposición final séptima). Tiene 133 artículos en siete títulos (el preliminar y seis más) y, en su texto consolidado, nueve disposiciones adicionales (nació con cinco; la sexta a la novena se añadieron entre 2019 y 2024), cinco transitorias, una derogatoria y siete finales. Su objeto (art. 1) es regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento común a todas las Administraciones (incluidos el sancionador y el de responsabilidad patrimonial) y los principios de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria. Solo por ley pueden añadirse trámites adicionales o distintos.

Ámbito de aplicación (art. 2). Este último lo forman los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes, las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes (sujetas a las normas de la ley que se refieran específicamente a ellas y, en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas) y las Universidades públicas, que se rigen por su normativa específica y supletoriamente por esta ley. Tienen la consideración de Administraciones Públicas las territoriales y los organismos y entidades de derecho público. Las Corporaciones de Derecho Público se rigen por su normativa y supletoriamente por la ley. Además, la disposición adicional primera deja con su normativa específica, y la ley como supletoria, materias como la tributaria, la Seguridad Social, los sancionadores de tráfico y extranjería.

Principios informadores. La Ley 39/2015 no los enumera en un artículo propio: la guía de la oposición los lleva al art. 3 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, que desarrolla el art. 103 de la Constitución. Las Administraciones sirven con objetividad los intereses generales y actúan según los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Deben respetar, entre otros, el servicio efectivo a los ciudadanos; la simplicidad, claridad y proximidad; la participación, objetividad y transparencia; la racionalización y agilidad de los procedimientos; la buena fe, confianza legítima y lealtad institucional; la responsabilidad por la gestión pública; la eficacia, economía y eficiencia; y la cooperación, colaboración y coordinación entre Administraciones. Para las normas, el art. 129 de la Ley 39/2015 fija los principios de buena regulación: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia.

Los interesados: capacidad de obrar (art. 3). Tienen capacidad de obrar ante las Administraciones las personas físicas o jurídicas que la tengan según las normas civiles; los menores de edad para los derechos e intereses cuya actuación les permita el ordenamiento sin asistencia de quien ejerza la patria potestad, tutela o curatela; y, cuando la ley lo declare expresamente, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos. Son interesados (art. 4) quienes promueven el procedimiento como titulares de derechos o intereses legítimos, quienes sin haberlo iniciado tienen derechos que pueden verse afectados, y quienes tienen intereses legítimos afectados y se personan mientras no haya resolución definitiva. Las asociaciones representativas de intereses económicos y sociales son titulares de intereses legítimos colectivos, y si la condición de interesado es transmisible, el derecho-habiente sucede cualquiera que sea el estado del procedimiento.

Representación (arts. 5-8). Cualquier interesado con capacidad de obrar puede actuar por medio de representante. Hay que acreditar la representación para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos; para los actos de mero trámite se presume. Vale cualquier medio que deje constancia fidedigna, y en particular el apoderamiento apud acta (comparecencia personal o electrónica) o la inscripción en el registro electrónico de apoderamientos. Si falta o es insuficiente, se da un plazo de diez días para subsanar. Los poderes inscritos pueden ser generales, ante una Administración concreta o para trámites determinados, y valen como máximo cinco años. Con varios interesados, las actuaciones se entienden con el representante o interesado que hayan señalado y, si no, con el que figure en primer término (art. 7). Si aparecen personas afectadas en un procedimiento sin publicidad, se les comunica su tramitación (art. 8).

Identificación y firma (arts. 9-12). La Administración debe verificar la identidad de los interesados; electrónicamente sirven los certificados cualificados de firma o de sello y otros sistemas con registro previo. Por regla general basta con identificarse, y la firma solo se exige para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos (art. 11.2). Las Administraciones deben asistir en el uso de medios electrónicos a quienes no estén obligados a usarlos, y si no tienen medios puede firmar por ellos un funcionario habilitado, previa identificación y consentimiento expreso del interesado (art. 12).

Derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones (art. 13): comunicarse a través de un Punto de Acceso General electrónico; ser asistidas en el uso de medios electrónicos; usar las lenguas oficiales de su comunidad; acceder a la información pública, archivos y registros según la Ley 19/2013; ser tratadas con respeto y deferencia; exigir responsabilidades; obtener y usar medios de identificación y firma electrónica; la protección de sus datos personales; y cualesquiera otros que reconozcan la Constitución y las leyes. Las personas físicas eligen si se relacionan electrónicamente o no (art. 14.1), pero están obligadas en todo caso las personas jurídicas, las entidades sin personalidad jurídica, los profesionales de colegiación obligatoria en su actividad, quienes representen a un obligado y los empleados públicos en los trámites que hagan por su condición de tales.

Garantías en el desarrollo del procedimiento. El capítulo I del título IV se titula «Garantías del procedimiento» y está formado por el art. 53, derechos del interesado: conocer en cualquier momento el estado de tramitación, el sentido del silencio, el órgano competente y los actos de trámite, y obtener copia de los documentos; identificar a las autoridades y al personal responsables; no presentar documentos originales salvo excepción (y, si hay que presentarlos, obtener copia autenticada); no aportar datos o documentos no exigidos o que ya tenga la Administración; formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase anterior al trámite de audiencia; obtener información y orientación; actuar asistido de asesor; y pagar por medios electrónicos. En los procedimientos sancionadores, el presunto responsable tiene además derecho a ser notificado de los hechos, infracciones, posibles sanciones, instructor y autoridad competente, y a la presunción de no existencia de responsabilidad mientras no se demuestre lo contrario.

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se publicó en el BOE núm. 236, de 2 de octubre de 2015, y entró en vigor al año, el 2 de octubre de 2016; las previsiones sobre registros electrónicos de apoderamientos, registro electrónico, funcionarios habilitados, punto de acceso general y archivo único electrónico no produjeron efectos hasta el 2 de abril de 2021 (disposición final séptima). Regula los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos y el procedimiento común, incluido el sancionador y el de responsabilidad patrimonial (art. 1). El epígrafe pide los títulos I (interesados, arts. 3-12), II (actividad de las Administraciones, arts. 13-33) y III (actos administrativos, arts. 34-52).

Título I, los interesados. Tienen capacidad de obrar las personas con capacidad según las normas civiles, los menores para los derechos que el ordenamiento les permita ejercer sin asistencia y, si una ley lo dice, grupos de afectados, uniones sin personalidad y patrimonios independientes (art. 3). Son interesados quienes promuevan el procedimiento como titulares de derechos o intereses legítimos, quienes tengan derechos que puedan resultar afectados y quienes tengan intereses legítimos afectados y se personen antes de la resolución definitiva (art. 4). Se puede actuar mediante representante; la representación debe acreditarse para solicitudes, declaraciones responsables, recursos, desistimientos y renuncias, y se presume para los actos de mero trámite; si falta, se concede un plazo de diez días para subsanar (art. 5). Los poderes inscritos en el registro electrónico de apoderamientos valen como máximo cinco años (art. 6.6). Con varios interesados se actúa con el representante o interesado señalado y, en su defecto, con el que figure en primer término (art. 7).

Identificación y firma (arts. 9 a 12). Los interesados se identifican electrónicamente con certificados cualificados de firma o de sello electrónico, o con otros sistemas que admita cada Administración con registro previo (por ejemplo, claves concertadas). La firma solo se exige para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos (art. 11.2); para lo demás basta identificarse. Las Administraciones asisten en el uso de medios electrónicos a quien lo pida, y un funcionario habilitado puede identificar o firmar por el interesado que no tenga medios, con su consentimiento expreso (art. 12).

Título II, derechos y relación electrónica (arts. 13 a 20). Entre los derechos del art. 13: comunicarse a través de un Punto de Acceso General electrónico, ser asistidos en el uso de medios electrónicos, usar las lenguas oficiales, acceder a la información pública y ser tratados con respeto. Las personas físicas eligen si se relacionan electrónicamente, pero están obligados a hacerlo, al menos, las personas jurídicas, las entidades sin personalidad jurídica, los profesionales de colegiación obligatoria en su actividad, sus representantes y los empleados públicos en los trámites por razón de su condición (art. 14). Cada Administración tiene un Registro Electrónico General; los documentos pueden presentarse en cualquier registro electrónico del sector público, en Correos, en embajadas y consulados y en las oficinas de asistencia en materia de registros (art. 16). La comparecencia solo es obligatoria si la prevé una norma con rango de ley (art. 19).

Obligación de resolver y silencio (arts. 21 a 25). La Administración debe dictar resolución expresa y notificarla en todos los procedimientos. El plazo máximo lo fija la norma del procedimiento y no puede superar seis meses salvo ley o Derecho de la Unión Europea; si no se fija, es de tres meses, contados desde el acuerdo de iniciación (de oficio) o desde la entrada de la solicitud en el registro (a instancia de parte). El plazo puede suspenderse, por ejemplo, al pedir informes preceptivos (como máximo tres meses) o al requerir subsanación, y ampliarse excepcionalmente sin recurso. En procedimientos a solicitud del interesado, la regla es el silencio estimatorio, salvo que una ley diga otra cosa; es desestimatorio en el derecho de petición, cuando se transfieran facultades sobre el dominio o servicio público, en actividades que puedan dañar el medio ambiente, en responsabilidad patrimonial, en la impugnación de actos y disposiciones y en la revisión de oficio pedida por el interesado (aunque la alzada contra una desestimación por silencio se entiende estimada si no se resuelve). En los iniciados de oficio, si podían reconocer derechos el silencio es desestimatorio, y si eran sancionadores o de gravamen se produce la caducidad.

Documentos, copias y plazos (arts. 26 a 33). Las copias auténticas tienen la misma validez que los originales; el interesado puede pedirlas y deben expedirse en quince días. Hay derecho a no aportar documentos que ya tenga la Administración o hayan sido elaborados por otra (art. 28). Cómputo de plazos (art. 30): los plazos por horas son hábiles y no pueden superar veinticuatro horas; los de días son hábiles, excluidos sábados, domingos y festivos, y se cuentan desde el día siguiente a la notificación o publicación; los de meses o años concluyen el mismo día del mes o año de vencimiento, o el último día del mes si no hay equivalente; si el último día es inhábil, se prorroga al primer hábil siguiente. El registro electrónico admite documentos todos los días las 24 horas, pero lo presentado en día inhábil se entiende presentado en la primera hora del primer día hábil siguiente (art. 31). Los plazos pueden ampliarse hasta la mitad, nunca si ya han vencido (art. 32), y la tramitación de urgencia los reduce a la mitad, salvo los de presentación de solicitudes y recursos, sin recurso contra ese acuerdo (art. 33).

Título III, requisitos, eficacia y notificación (arts. 34 a 46). Deben motivarse, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, entre otros, los actos que limiten derechos o intereses legítimos, los que resuelvan recursos, los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes, los de suspensión y medidas provisionales, los de urgencia o ampliación de plazos, los que rechacen pruebas, los sancionadores y los discrecionales (art. 35). Los actos se producen por escrito a través de medios electrónicos (art. 36), se presumen válidos y producen efectos desde que se dictan, salvo que se disponga otra cosa; excepcionalmente pueden ser retroactivos si sustituyen a actos anulados o son favorables al interesado (art. 39). La notificación se cursa en diez días desde que se dicta el acto e incluye el texto íntegro, si pone fin o no a la vía administrativa y los recursos, órgano y plazo (art. 40).

Práctica de la notificación. Se hace preferentemente por medios electrónicos, y siempre cuando el interesado esté obligado (art. 41). En papel, si el interesado no está en su domicilio puede recogerla cualquier persona mayor de catorce años que se identifique; si nadie la recoge, se repite una sola vez en los tres días siguientes, a distinta hora (antes o después de las quince horas, con al menos tres horas de diferencia) (art. 42). La notificación electrónica se entiende practicada al acceder a su contenido y rechazada si pasan diez días naturales sin acceder (art. 43). Si el interesado es desconocido o no se puede notificar, se publica un anuncio en el BOE (art. 44). Los actos se publican cuando se dirigen a una pluralidad indeterminada de personas o forman parte de procesos selectivos o de concurrencia competitiva, como una oposición (art. 45).

Nulidad y anulabilidad (arts. 47 a 52). Son nulos de pleno derecho los actos que lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo, los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio, los de contenido imposible, los constitutivos de infracción penal o dictados a consecuencia de ella, los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento, los que otorguen facultades o derechos sin sus requisitos esenciales y los que diga una ley. Son anulables los que incurren en cualquier otra infracción del ordenamiento, incluida la desviación de poder; el defecto de forma solo anula si el acto carece de los requisitos indispensables para su fin o causa indefensión, y actuar fuera de plazo solo si lo impone la naturaleza del término. Rigen la conservación de actos y trámites, la conversión de actos viciados y la convalidación de los anulables, que produce efectos desde su fecha; si el vicio es de incompetencia no determinante de nulidad, convalida el superior jerárquico del órgano que dictó el acto.

Claves para el examen

• Ley 39/2015, de 1 de octubre: 133 artículos en 7 títulos. Entró en vigor al año de publicarse en el BOE.
• Sector público (art. 2): AGE, CCAA, Administración Local y sector público institucional.
• Universidades públicas: su normativa específica y la Ley 39/2015 como supletoria.
• Principios (art. 3 Ley 40/2015): eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación.
• Buena regulación (art. 129): necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia.
• Grupos de afectados y entes sin personalidad: capacidad de obrar solo si la ley lo declara expresamente.
• Interesado que se persona: mientras no haya resolución definitiva.
• Representación obligatoria para solicitudes, declaraciones responsables, recursos, desistir y renunciar; se presume en el mero trámite.
• Subsanar la representación: 10 días.
• Poderes del registro de apoderamientos: validez máxima de 5 años.
• Varios interesados sin designación: se actúa con el que figure en primer término.
• Firma obligatoria (art. 11.2): solicitudes, declaraciones responsables o comunicaciones, recursos, desistimiento y renuncia.

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