📚 Tema 9: Fuentes del derecho administrativo

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Resumen

Tema 9 del anexo I de las bases (temas generales, segundo ejercicio): las fuentes del derecho administrativo, su jerarquía, la ley, las normas del Gobierno con fuerza de ley (decreto-ley y decreto legislativo), el reglamento y las demás fuentes. Las normas que lo sostienen son la Constitución (arts. 9.3, 81 a 87, 91, 96, 97 y 106), el Código Civil (arts. 1 y 2), la Ley 39/2015 (título VI y art. 47.2), la Ley 50/1997 del Gobierno (art. 24) y la Ley 7/1985 de Bases del Régimen Local (arts. 49 y 70.2).

Fuentes y jerarquía. Según el art. 1 del Código Civil, las fuentes del ordenamiento son la ley, la costumbre y los principios generales del derecho, y carecen de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior. La costumbre solo rige en defecto de ley aplicable, si no es contraria a la moral o al orden público y resulta probada; los principios generales se aplican en defecto de ley o costumbre y además informan todo el ordenamiento; la jurisprudencia complementa el ordenamiento con la doctrina reiterada del Tribunal Supremo; y los tratados se aplican directamente cuando se publican íntegramente en el BOE (art. 1.5 CC y art. 96.1 CE). La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE).

La ley. Es la norma que aprueban las Cortes Generales (o los parlamentos autonómicos, como el Parlamento de Andalucía, en su ámbito). Las leyes orgánicas se reservan al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, a los Estatutos de Autonomía, al régimen electoral general y a las demás materias previstas en la Constitución, y su aprobación, modificación o derogación exige mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto (art. 81 CE); el resto son leyes ordinarias. La iniciativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, y las asambleas autonómicas pueden pedirla o remitir proposiciones (art. 87 CE). Salvo que digan otra cosa, las leyes entran en vigor a los veinte días de su completa publicación en el BOE, solo se derogan por otras posteriores y no tienen efecto retroactivo si no lo disponen (art. 2 CC).

Decreto legislativo (arts. 82 a 85 CE). Las Cortes pueden delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias concretas no reservadas a ley orgánica. Para textos articulados se usa una ley de bases; para refundir varios textos legales en uno, una ley ordinaria. La delegación debe ser expresa, para materia concreta y con plazo; se agota cuando el Gobierno publica la norma; no puede ser implícita ni por tiempo indeterminado y no permite subdelegar en autoridades distintas del Gobierno. Las leyes de bases no pueden autorizar a modificar la propia ley de bases ni permitir normas retroactivas. El resultado se llama decreto legislativo: el TREBEP (Real Decreto Legislativo 5/2015) o la Ley de Haciendas Locales (Real Decreto Legislativo 2/2004) son textos refundidos aprobados así.

Decreto-ley (art. 86 CE). En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno puede dictar disposiciones legislativas provisionales en forma de decreto-ley, que no pueden afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades del título I, al régimen de las comunidades autónomas ni al derecho electoral general. El Congreso debe convalidarlos o derogarlos en los treinta días siguientes a su promulgación, y durante ese plazo las Cortes pueden tramitarlos como proyectos de ley por urgencia. Los gobiernos autonómicos pueden aprobar normas equivalentes en su territorio de conformidad con la Constitución y sus Estatutos de Autonomía (art. 127 de la Ley 39/2015).

El reglamento: concepto y titulares. Es una norma escrita dictada por el poder ejecutivo o la Administración, de rango inferior a la ley. El Gobierno ejerce la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes (art. 97 CE), y la Ley 39/2015 (art. 128.1) la reparte entre el Gobierno de la Nación, los órganos de gobierno de las comunidades autónomas y los órganos de gobierno locales. Por su origen hay reglamentos estatales, autonómicos y locales (ordenanzas); por su forma, en el Estado, se ordenan así: primero las disposiciones aprobadas por real decreto del Presidente o acordado en Consejo de Ministros y después las aprobadas por orden ministerial (art. 24 de la Ley 50/1997). Las habilitaciones para desarrollar una ley se dan, en general, al Gobierno, y solo excepcionalmente y justificándolo en la propia ley a los ministros (art. 129.4 Ley 39/2015; la STC 55/2018 anuló las menciones al «Consejo de Gobierno respectivo» y a las consejerías, porque eso lo decide cada comunidad autónoma).

Límites del reglamento. No puede vulnerar la Constitución ni las leyes, ni regular materias reservadas a las Cortes o a los parlamentos autonómicos, ni tipificar delitos, faltas o infracciones, establecer penas o sanciones, ni crear tributos u otras prestaciones patrimoniales de carácter público; además, las disposiciones administrativas se ajustan a la jerarquía que fijen las leyes (art. 128.2 y 3 Ley 39/2015). Si incumple estos límites o establece la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables, es nulo de pleno derecho (art. 47.2). Al elaborar normas hay que respetar los principios de buena regulación (necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia), hacer consulta pública previa en el portal web y publicar un plan normativo anual (arts. 129, 132 y 133; la STC 55/2018 declaró que los arts. 129, 130, 132 y 133 no se aplican a las iniciativas legislativas de las comunidades autónomas, y que el 132 y casi todo el 133 tampoco a sus reglamentos); y para entrar en vigor todo reglamento debe publicarse en el diario oficial (art. 131).

Otras fuentes y normas locales. Además de costumbre, principios generales, jurisprudencia y tratados, forman parte del sistema las normas de la Unión Europea. En el ámbito local, las ordenanzas se aprueban inicialmente por el Pleno, se someten a información pública y audiencia durante un mínimo de treinta días y se aprueban definitivamente por el Pleno; si no hay reclamaciones, el acuerdo inicial se entiende definitivo (art. 49 LRBRL). Después se publican en el Boletín Oficial de la Provincia y no entran en vigor hasta que se ha publicado completo su texto y han pasado los quince días hábiles del art. 65.2, salvo presupuestos y ordenanzas fiscales, que tienen su propio régimen (art. 70.2 LRBRL).

Cómo se cierra el sistema. Las leyes aprobadas por las Cortes Generales las sanciona el Rey en el plazo de quince días, las promulga y ordena su inmediata publicación (art. 91 CE). Los tratados internacionales válidamente celebrados forman parte del ordenamiento interno una vez publicados oficialmente en España, y sus disposiciones solo pueden derogarse, modificarse o suspenderse en la forma prevista en los propios tratados o conforme a las normas generales del Derecho internacional (art. 96.1 CE). El reglamento está bajo control judicial: los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa (art. 106.1 CE). Y los jueces y tribunales tienen el deber inexcusable de resolver en todo caso los asuntos de que conozcan, ateniéndose al sistema de fuentes establecido (art. 1.7 CC). Un ejemplo cercano de reglamento local es el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Interno del SPEIS de Córdoba (tu tema 47): el Pleno acordó su aprobación inicial el 13 de febrero de 2025 y el acuerdo se publicó en el BOP de Córdoba núm. 36, de 20 de febrero de 2025.

Claves para el examen

• Fuentes (art. 1.1 CC): ley, costumbre y principios generales del derecho; carece de validez la disposición que contradiga otra de rango superior (art. 1.2).
• Costumbre: en defecto de ley, no contraria a moral u orden público y probada.
• Jurisprudencia: complementa con la doctrina reiterada del Tribunal Supremo (art. 1.6 CC).
• Art. 9.3 CE: legalidad, jerarquía, publicidad, irretroactividad sancionadora, seguridad jurídica, responsabilidad, interdicción de la arbitrariedad.
• Ley orgánica: mayoría absoluta del Congreso en votación final sobre el conjunto (art. 81.2 CE).
• Leyes: en vigor a los 20 días de su completa publicación en el BOE, salvo otra cosa (art. 2.1 CC).
• Textos articulados: ley de bases. Textos refundidos: ley ordinaria (art. 82.2 CE).
• Delegación: expresa, materia concreta y plazo; se agota por el uso; sin subdelegación.
• Decreto-ley: extraordinaria y urgente necesidad; convalidación del Congreso en 30 días.
• Límites del decreto-ley: instituciones básicas, derechos del título I, régimen de las CC. AA., derecho electoral general.
• Potestad reglamentaria: Gobierno, órganos de gobierno autonómicos y locales (art. 128.1 Ley 39/2015).
• Real decreto > orden ministerial (art. 24.2 Ley 50/1997).
• Reglamento que vulnera la ley o invade la reserva de ley: nulo de pleno derecho (art. 47.2 Ley 39/2015).
• Ordenanza: información pública mínima de 30 días; vigor tras publicación completa en el BOP + 15 días hábiles.
• Buena regulación (art. 129.1 Ley 39/2015): necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia.

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